Pour une prise de risque accrue des assureurs dans leurs investissements

Faire évoluer les économies et les sociétés européennes vers plus de résilience, tout en préservant leur compétitivité et en favorisant leur croissance : c’est le plus grand défi de l’Union européenne dans les années à venir. La révision de la Directive Solvabilité 2 devrait donner un élan et créer les conditions permettant au secteur de l’assurance de remplir pleinement son rôle de catalyseur des projets des citoyens et de partenaire stratégique pour l’Europe.

L’entrée en vigueur de la Directive Solvabilité 2 a contraint les assureurs dans la définition de leur allocation d’actifs, afin de limiter la volatilité de leurs fonds propres et qu’ils soient en mesure d’afficher un ratio de couverture du Solvency Capital Requirement (SCR) suffisant pour rassurer les superviseurs et les investisseurs. Le cadre prudentiel de Solvabilité 2 a conduit la profession à réduire ses investissements en actifs risqués, en particulier sur les marchés actions, au bénéfice des actifs obligataires et, en particulier, des obligations d’entreprise bénéficiant d’une bonne notation financière (voir graphique).

Les fonds propres des assureurs sont impactés par les variations des marchés financiers à court terme, alors que leur modèle économique repose sur le long terme. Mais le traitement prudentiel des investissements et les conditions de marché ne sont pas le seul sujet. Le traitement comptable des actions sous IFRS 9 et les caractéristiques des contrats commercialisés (notamment participatifs) jouent également un rôle dans la prise de décision des assureurs en matière d’investissement, comme dans leur capacité à ajuster leurs stratégies d’allocation et à s’exposer aux risques de marché.

Contraint d’être sous-optimal à cause des contraintes réglementaires

La formule standard de Solvabilité 2 oblige donc les assureurs à adopter une allocation d’actifs sous-optimale en réduisant leur exposition aux marchés actions. Outre la question du rendement, cette sous-allocation aux actifs risqués est également un frein à la reprise économique et au financement de la transition vers une économie plus durable.

Lancée en 2015 par la Commission européenne, le projet de l’Union des marchés des capitaux (UMC) vise à renforcer l’intégration des marchés de capitaux et à développer un système financier plus diversifié, au sein duquel les assureurs, en tant qu’investisseurs institutionnels incontournables, ont un rôle clef à jouer.

Gérant plus de 10 000 milliards d’euros d’actifs, les assureurs jouent un rôle essentiel, en stimulant l’économie européenne, en particulier les PME et les entreprises innovantes. Dans ce cadre européen, le marché français de l’assurance demeure le premier marché, tant par la taille que par le volume des primes collectées. Avec un actif s’élevant à 3 099 milliards d’euros et 257 milliards de primes collectées à fin 2020, la France devance l’Allemagne (2 594 milliards d’euros d’actifs et 243 milliards de primes). Le marché français contribue largement aux investissements, tout en maintenant une solide approche prudentielle et de gestion des risques.

Accumulation d’exigences sur le traitement des actions

Il existe un consensus chez les financiers : les actions représentent la classe d’actifs la plus à même d’orienter les capitaux efficacement vers les entreprises et les projets d’infrastructure qui en ont besoin.

Le module de risque en actions dans Solvabilité 2 a été initialement conçu en retenant une approche basique avec deux possibilités :

– un choc à 39 % pour les actions de type 1, les actions cotées sur les marchés réglementés des pays membres de l’Espace économique européen (EEE) ou de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) ;

– un choc à 49 % pour les actions de type 2, les actions cotées en bourse dans des pays non membres de l’EEE ou de l’OCDE, les actions non cotées, les matières premières et les autres investissements alternatifs.

Cela étant, la réglementation prévoit certaines options dans le traitement initial :

– le sous-module de risque action basé sur la duration (article 304 de la Directive Solvabilité 2) ;

– les investissements stratégiques en actions ;

– les actions non cotées détenues dans des fonds européens d'investissement de long terme (ELTIF) ;

– les actions d’infrastructure et les actions de sociétés d’infrastructure ;

– les portefeuilles d’actions non cotées traités comme une action de type 1 (révision 2018) ;

– les investissements en actions de long terme (révision 2018).

Nombre de ces traitements alternatifs s’accompagnent d’exigences préalables excessives, qui peuvent réduire leur efficacité. Il serait souhaitable de réévaluer le fondement de ces conditions préalables, ainsi que l’efficacité des options censées répondre au cadre contraint de Solvabilité 2.

Après la démonstration de la résilience, l’étape suivante

L’Europe connaît une pandémie sans précédent, qui a engendré des revers économiques et sociaux. Malgré la crise, l’industrie de l’assurance demeure robuste et opérationnelle et continue à protéger les assurés. Étant donné son haut niveau de sécurité, le cadre de Solvabilité 2 a rempli son objectif de protection des assurés et de garantie de la stabilité financière. L’industrie demeure bien capitalisée, même lorsque les conditions de marché deviennent extrêmes.

Pour la Fédération française de l’assurance, la révision de Solvabilité 2 doit apporter des réponses à trois problèmes majeures :

– elle doit consolider le rôle des assureurs dans le soutien à la croissance économique – en particulier dans un contexte de reprise post-Covid – par des investissements à long terme, afin de contribuer à la transition vers une économie durable ;

– elle doit permettre aux assureurs d’offrir aux consommateurs un choix diversifié et abordable de produits d’assurance, en particulier des produits de long terme ;

– elle doit préserver la compétitivité des assureurs européens et internationaux, afin de garantir l’attractivité et la souveraineté de l’UE.

L’assurance est fondée sur une relation de long terme entre les assurés et leur assureur. Cette relation de long terme permet une stratégie de gestion du portefeuille avec un horizon long, spécifique à l’industrie de l’assurance.

La copie de la Commission ne donne pas de visibilité sur les règlements délégués

Fin septembre, la Commission européenne a présenté ses propositions. Certaines modifications sont raisonnables et vont dans le sens des demandes de l’industrie : modification de la marge pour risque, suppression du ratio d’illiquidité dans l’ajustement pour volatilité (volatility adjustment, VA), ambitions politiques affichées sur l’investissement long terme en actions ou principe de proportionnalité. En revanche, de nombreuses suggestions de l’EIOPA, reprises par la Commission, sont plus contestables, en termes de nécessité et d’efficacité. Tel est le cas pour la supervision des groupes, la supervision macroprudentielle, le renforcement du cadre de gouvernance du risque de liquidité ou l’alourdissement du reporting. Il est important de souligner que de nombreux arbitrages sur les points techniques sont renvoyés au niveau des règlements délégués et ne permettent pas, à date, d’évaluer les impacts de manière précise.

La Commission n’a pas fait de propositions détaillées sur le dispositif d’investissements en actions à long terme, même si elle affirme son ambition d’en faire un outil plus adapté au marché.

Plusieurs évolutions envisagées alourdissent le besoin en capital

Les propositions de la Commission, identiques à ce stade à celles du superviseur européen (EIOPA), de changer la méthodologie actuelle d’extrapolation de la courbe des taux d’intérêt sans risque et sur le paramètre de convergence aboutiraient à des coûts en capital plus importants pour les produits de long terme.

Ses propositions de recalibrer les chocs sur les taux d’intérêt pour tenir compte de l’environnement de taux négatifs, notamment sur la partie liquide de la courbe pour le SCR dans la formule standard, sont significatives pour le marché français et auraient des répercussions considérables. Néanmoins, la Commission semble vouloir reprendre la proposition de l’industrie d’extrapoler la courbe choquée, mais en tenant compte d’un point d’ancrage ultime (UFR) choqué dans une limite de 15 bps. même si ses propositions restent à confirmer dans le cadre des actes délégués.

La Commission a également suivi l’avis de l’EIOPA sur plusieurs éléments des propositions sur la surveillance macroprudentielle, tout en émettant des propositions supplémentaires sur le développement d’indicateurs de liquidité par les organismes. On note qu’en période de chocs exceptionnels affectant tout le marché, la Commission dote les superviseurs de pouvoirs significatifs, comme le blocage ou la diminution des dividendes, des dettes subordonnées, pour les entreprises présentant un profil de risques particulièrement vulnérable.

Concernant la supervision des groupes d’assurance, la Commission dévie assez peu des propositions de l’EIOPA, en dépit des commentaires de l’industrie sur la complexité indue de ces éléments.

Le besoin en capital sera proche des niveaux actuels

Dans le cadre de ses propositions législatives, la Commission estime que l’ensemble de ses propositions devrait conduire à libérer temporairement au niveau européen 90 milliards d’euros de fonds propres, en raison d’une entrée en vigueur progressive des modifications sur les taux d’intérêt, entre 2025 et 2032. Cependant, à la fin de la période de transition, en 2032, elle estime que les besoins de fonds propres devraient revenir à un niveau similaire au 30 juin 2020, en fonction de la situation de marché. Ces impacts ne sont pas en adéquation avec ses ambitions pour financer à long terme des enjeux de transition écologique et la reprise économique.

Par ailleurs, l’essentiel des mesures envisagées nécessite des précisions importantes relevant du niveau 2. Or, les informations sur les mesures de niveau 2 étant extrêmement limitées, l’appréciation technique quantitative sur de nombreux points est délicate, voire impossible à ce stade.

L’Europe doit se concentrer sur les points essentiels

L’industrie française de l’assurance s’est investie depuis le début dans l’élaboration et la mise en œuvre de la Directive Solvabilité 2 et elle en soutient les objectifs de fournir un cadre harmonisé pour les entreprises d’assurance au niveau européen.

C’est la raison pour laquelle, afin de permettre aux assureurs de soutenir activement la reprise économique, la transition écologique et la prise de risques, nous pensons que la révision doit se concentrer sur les points suivants : lever les freins excessifs au soutien des produits et investissements en actions et mieux atténuer la volatilité globale pour assurer un traitement approprié des produits d’assurance de long terme.

Lever les freins excessifs au soutien des produits et investissements en actions

Il est essentiel que la révision de Solvabilité 2 permette aux assureurs d’augmenter leur capacité à investir dans les actions à long terme, dans les entreprises en activité et dans les infrastructures.

Les critères retenus à l’époque pour bénéficier du dispositif des investissements d’actions à long terme doivent être améliorés. Les propositions de l’EIOPA (allègement de l’exigence de cantonnement, flexibilité dans la période de détention) vont dans la bonne direction. Mais elles sont perfectibles et les conditions d’évaluation de la liquidité devront être précisées.

Enfin, refléter les taux d’intérêt négatifs dans la formule standard – même si cela est justifié – ne doit pas être artificiellement prudent et entraver la capacité des assureurs à investir dans l’économie productive.

Mieux atténuer la volatilité globale pour assurer un traitement approprié des produits d’assurance de long terme

La correction pour volatilité est un instrument essentiel pour atténuer la volatilité artificielle des spreads d’obligations sur le bilan financier Solvabilité 2. Toutefois, son efficacité mérite d’être optimisée. Or, la nouvelle calibration de la correction du risque rendrait la correction pour volatilité moins efficace en éliminant sa capacité à atténuer l’impact des spreads quand ceux-ci s’accroissent.

Étendre la correction pour volatilité dynamique utilisée par les modèles internes à la formule standard aiderait également à mieux atténuer la volatilité pour les entreprises en formule standard.

Il est nécessaire de remédier au sujet de la volatilité du cadre et aux défaillances identifiées sans renforcer la complexité du système. Dans le cas contraire, la faculté de l’industrie de l’assurance à soutenir pleinement les priorités clés de l’UE en serait réduite, au détriment des assurés et de l’économie européenne en général, tout en menaçant la compétitivité du marché européen de l’assurance.